Le cadre institutionnel de l'énergie
Le cadre institutionnel afférent au secteur de l’énergie comporte un très grand nombre d’éléments. Il existe tout d’abord un certain nombre de lois importantes (lois sur le pétrole, lois sur l’électricité, lois sur l’énergie, régime fiscal, règles de protection de l’environnement etc.) qui encadrent, orientent et réglementent le secteur. Ce cadre juridique devrait être stable. Tout changement imprévu peut avoir des effets désastreux sur le secteur. Au Venezuela et en Bolivie, des changements radicaux survenus au début des années 2000 ont été dévastateurs pour les industries pétrolières et gazières et lourds de conséquences pour leur avenir. Le cadre juridique est particulièrement important en ce qui concerne les droits de propriété et la sécurité juridique des contrats qui sont nombreux dans l’industrie de l’énergie.
L’efficacité de l’administration responsable du secteur de l’énergie est également une préoccupation majeure pour les investisseurs. Cela concerne l’attribution des autorisations et permis, les réponses rapides aux questions qui se posent, les refus ou approbations de propositions qui sont faites par les compagnies. Les administrations sont souvent paralysées par la bureaucratie, le faible niveau d’organisation, le manque de motivation et la corruption. Il en résulte des coûts de transaction plus élevés et des retards dans les projets. Quand les gouvernements changent, les projets doivent souvent être repris à zéro.
L’organisation du secteur de l’énergie est une question importante. Quelles sont les activités réservées aux entreprises d’Etat ? Quelle est la place accordée aux entreprises privées, nationales et internationales ? De nombreux modèles d’organisation sont possibles. Dans le secteur de l’électricité, par exemple, de très nombreux pays ont choisi une structure étatique. Le modèle d’organisation le plus fréquent est celui d’une entreprise publique verticalement intégrée qui dispose d’un monopole pour la production, le transport et la distribution d’électricité. Ce modèle, qui existe toujours dans de nombreux pays en développement, a été fortement critiqué au début des années 1990. À cette époque, le vent de libéralisation qui souffle à partir des États-Unis et du Royaume-Uni suggère, au nom de l’efficacité, que l’on procède à un démantèlement de la chaîne de valeur verticalement intégrée afin de séparer ce qui est un monopole naturel (les lignes électriques de transport et de distribution) et les activités concurrentielles (production d’électricité, fourniture et vente d’électricité). Ces principes, appliqués progressivement dans les pays développés ont été proposés aux pays en développement. Les deux principaux arguments en faveur de cette transformation organisationnelle sont les mauvaises performances et le manque de productivité des entreprises publiques et la nécessité de faire appel aux investisseurs internationaux pour financer les investissements électriques du futur que les budgets des Etats ne sont plus à même de financer.
Deux économistes américains (Baumol et Lee, 1991) ont écrit sur ce sujet un article original qui illustre la théorie de marchés contestables. Le but de cet article était de démontrer comment la libéralisation du secteur électrique au Nigéria pourrait considérablement améliorer les performances économiques et la productivité du secteur. L’approche théorique était nouvelle, mais l’application s’est avérée difficile. Après des années d’expérimentation, les pays du Sud sont désormais plus prudents quand il s’agit de procéder à des réformes organisation- nelles radicales. Ils acceptent pourtant l’idée d’avoir, pour le secteur de l’électricité, une importante participation des investisseurs internationaux privés. Des « producteurs indépendants d’électricité » Independent Power Producers ou IPP) sont ainsi présents dans de nombreux pays. La rentabilité de ces producteurs indépendants est généralement assurée par des contrats d’achat d’électricité de long terme Purchasing Power Agreements PPA) par lesquels la compagnie l’électricité dominante (souvent contrôlée par l’Etat) achète un volume donné d’électricité à un prix convenu. De nombreux gouvernements sont maintenant ouverts à des partenariats public-privé afin d’élargir les sources de financement. De nombreux systèmes électriques sont considérés comme des « systèmes hybrides ». Ils ne sont pas entièrement libéralisés, les entreprises d’État y ont toujours un rôle important mais une place est laissée aux entreprises privées.
Les investisseurs internationaux
Les pays en développement attirent des flux d’investissements directs étrangers. En dépit de risques-pays souvent élevés, les inverseurs sont intéressés par l’accès aux ressources naturelles : pétrole. charbon, uranium, bois et produits miniers. Ils sont également stressés par les infrastructures énergétiques qui doivent être construit dans ces pays à cause de la pression démographique. Toutes sorte~ d’investisseurs sont en concurrence : les entreprises multinationales, mais aussi les fournisseurs d’équipements, les banques et les différents types de fonds (private equity, hedge funds et fonds souverains). Ces investisseurs suivent l’approche traditionnelle pour ce type d’investissement : identification et segmentation des risques, analyse des risques et couverture des risques .
Parmi les investisseurs internationaux, on doit noter un accroissement rapide des interventions d’entreprises chinoises et indiennes. Partout dans le monde où il y a du pétrole, les entreprises chinoises sont là. Les pays en développement offrent à la Chine un immense potentiel de croissance externe. Les stratégies des entreprises chinoises (dont beaucoup sont sous contrôle étatique) sont le plus souvent soutenues et accompagnées par une action politique du gouvernement chinois. Les Chinois sont en mesure de proposer à certains pays en développement des packages globaux qui peuvent combiner des investissements dans le pétrole, le gaz ou le charbon avec la construction de routes, de chemins de fer, de centrales électriques, de raffineries, d’hôpitaux, d’écoles… et parfois de maisons privées de luxe pour la classe dirigeante (Michel et Beuret, 2008). En outre, le gouvernement chinois peut proposer des prêts et des facilités financières aux gouvernements locaux. Les pratiques chinoises sont souvent très bien adaptées aux structures de gouvernance qui prévalent dans les pays en développement. Cela est particulièrement vrai en Afrique. Les entreprises chinoises sont intégrées dans des systèmes mondiaux de production et de commercialisation qui combinent plusieurs chaînes de valeur verticalement intégrées. Ceci favorise « le commerce en réseau » (Broadman, 2008) dans lequel les hommes d’affaires chinois intègrent étroitement les capitalismes locaux. Les firmes chinoises ont introduit de nouvelles formes de concurrence agressive dans lesquelles la corruption, les droits civiques, la protection de l’environnement ne sont pas des priorités stratégiques. Cette stratégie est payante : les relations entre la Chine et les pays africains exportateurs de pétrole ont été établies sur une base d’une mutuelle interdépendance. L’Angola, le Soudan, le Nigéria et la République du Congo sont devenus les principaux fournisseurs de pétrole de la Chine. Au Soudan, les entreprises chinoises ont pris la place des compagnies pétrolières multinationales.
Comment atteindre les objectifs du Millénaire ?
Chaque année, un rapport officiel rend compte des progrès réalisés pour atteindre les objectifs pour le Développement du Millénaire (Global Monitoring Report on the Millennium Development Goals). Les principaux messages du rapport de 2008 sont clairs « Au vu des tendances actuelles, les objectifs ne seront probablement pas atteints. (…). Les progrès vers la réalisation des objectifs sont les plus lents dans les États les plus fragiles, voire négatifs sur certains objectifs ». Le diagnostic est encore plus pessimiste dans le rapport 2008 de l’UNICTAD. Comme le souligne l’économiste en chef de l’AIE, « Ces perspectives d’évolution sont inacceptables – moralement, économiquement et politiquement. C’est pourquoi il est urgent d’engager des actions politiques décisives afin d’accélérer le développement de l’énergie dans les pays pauvres dans le cadre du processus plus large du développement humain » (Birol, 2007).
Les objectifs ne seront probablement pas atteints parce qu’il n’y a pas assez de moyens financiers, pas assez d’investissements, mais aussi à cause de la bureaucratie, de la mauvaise gouvernance, du manque de ressources humaines qualifiées. En effet, les pays en développement souffrent de nombreuses formes de vulnérabilités et, en outre, ils sont maintenant confrontés à un grand nombre d’incertitudes concernant les effets du changement climatique et l’évolution des prix des produits alimentaires et des prix de l’énergie. Toutes ces difficultés pèsent beaucoup plus sur eux que sur les pays riches.
Vidéo: Le cadre institutionnel de l’énergie
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